ปัญหาและทางออก ! การไม่รับร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเทศบาลนครขอนแก่นปี65

ประเด็นปัญหาความขัดแย้งที่สภาเทศบาลนครขอนแก่นมีมติตามการประชุมสมัยสามัญครั้งที่ 2/2564 เมื่อวันที่ 13 สิงหาคม 2564  ไม่รับหลักการร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2565 

ด้วยเหตุผลในสาระสำคัญว่า ร่างเทศบัญญัติฯ ถูกจัดทำขึ้นโดยมีปัญหาองค์ประกอบของคณะกรรมการพัฒนาเทศบาลนครขอนแก่น (ซึ่งมีอำนาจร่วมจัดทำและพิจารณาแผนพัฒนาเทศบาลนครขอนแก่นที่คณะกรรมการสนับสนุนการจัดทำแผนพัฒนาเทศบาลนครขอนแก่นได้จัดทำขึ้น) ไม่ครบถ้วนเพราะขาดองค์ประกอบของตัวแทนสมาชิกสภาเทศบาลนครขอนแก่นจำนวน 3 คน ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น พ.ศ. 2548 ข้อ 8 เพราะไม่มีการจัดประชุมสภาเทศบาลฯ เพื่อมีมติคัดเลือกตัวแทนดังกล่าว ทั้งที่สามารถเสนอให้มีการเรียกประชุมสภาเทศบาลฯ สมัยวิสามัญได้

ส่วนฝ่ายบริหารเทศบาลนครขอนแก่นให้เหตุผลโต้แย้งในสาระสำคัญว่า กระบวนการจัดทำแผนพัฒนาเทศบาลฯ และร่างเทศบัญญัติชอบด้วยกฎหมายแล้ว เพราะได้ดำเนินการตามขั้นตอนมาโดยลำดับ การประชุมคณะกรรมการพัฒนาเทศบาลฯ เมื่อวันที่ 30 กันยายน 2564 มีองค์ประชุมเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนที่มีอยู่ในขณะนั้นคือ 25 คนตามจำนวนกรรมการที่มีอยู่ (เพราะยังไม่มีการคัดเลือกและแต่งตั้งตัวแทนจากสภาเทศบาลฯ ) ทำให้แม้จะไม่มีส่วนประกอบของตัวแทนสภาเทศบาลฯ จำนวน 3 คนก็ไม่มีผลให้กระบวนการจัดทำแผนและร่างเทศบัญญัติฯ ไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด  

ปัญหาขัดแย้งเรื่องนี้ได้ถูกนำเข้าสู่คณะกรรมการแก้ไขปัญหา ซึ่งมีรองผู้ว่าราชการจังหวัดขอนแก่นเป็นประธาน ตามกลไกที่พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 62 ตรี ได้กำหนดไว้

ขณะที่กระบวนการทำงานของคณะกรรมการชุดนี้ดำเนินไป ก็ปรากฏการเปิดเผยข้อมูลทางสื่อมวลชนว่า ทั้งสองฝ่ายยังคงยึดมั่นในจุดยืนของตนเอง และปรากฏข้อมูลถึงทิศทางการแก้ไขปัญหาจากฝ่ายที่นำการประชุมของคณะกรรมการคณะนี้

ผู้เขียนซึ่งสนใจปัญหานี้ในฐานะเป็นประเด็นสาธารณะสำคัญเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่น ที่จะมีผลกระทบต่อทั้งเทศบาลและประชาชนชาวเทศบาลนครขอนแก่น และเห็นทิศทางที่อาจทำให้ปัญหาทอดยาวออกไปแทนที่จะจบลงอย่างที่ควรเป็น จึงขอแสดงความเห็นในทางวิชาการโดยสุจริตใจและด้วยความเคารพต่อทุกฝ่ายไว้ใน 2 ประเด็นดังนี้

ประเด็นที่ (1) ปัญหาองค์ประกอบ มติและกระบวนการ

ตามหลักกฎหมายมหาชนแล้ว (อันที่จริงกฎหมายเอกชนก็มีกฎเกณฑ์ที่จะกล่าวต่อไปนี้ในทำนองเดียวกัน)  คณะกรรมการ (หรือองค์กรกลุ่มใดๆ) จะ “สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้” และมี “มติที่ชอบด้วยกฎหมาย” ได้ต้องเป็นไปตามเงื่อนไขอย่างน้อย 4 ประการคือ

(1) มีการแต่งตั้งโดยชอบด้วยกฎหมายให้คณะกรรมการนั้นๆ ได้มีสถานะและมีอำนาจหน้าที่ที่จะดำเนินการในเรื่องที่ประชุมนั้นๆ

(2) คณะกรรมการที่ได้รับการแต่งตั้งนั้นต้องมี“จำนวนที่ครบถ้วน” ตามที่กฎหมายกำหนดเว้นแต่จะ “เข้าเหตุที่กฎหมายยกเว้นให้ไม่ต้องมีจำนวนครบตามที่กำหนด”  เช่น กรณีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560  มาตรา 83 กำหนดให้ถือว่า สภาผู้แทนราษฎรมีจำนวนเท่าที่มีอยู่ในขณะนั้นๆ ได้หากตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนฯ ว่างลงเพราะเหตุใดๆ และยังไม่มีการเลือกตั้งซ่อมหรือประกาศรายชื่อสมาชิกสภาผู้แทนฯ ขึ้นแทนในกรณีเป็นสมาชิกสภาผู้แทนฯ ประเภทบัญชีรายชื่อ เป็นต้น

(3) มีกรรมการเข้าประชุมมากเพียงพอที่จะเป็น “องค์ประชุม” ตามที่กฎหมายกำหนด และ

(4) มีการปฏิบัติตามกฎหมายในเรื่องอื่นๆ เช่น มีการเรียกประชุมอย่างถูกต้อง มีการใช้วิธีการลงคะแนนอย่างถูกต้อง เป็นต้น

ในความเห็นของผู้เขียน ปัญหาความขัดแย้งเรื่องนี้ จึงน่าจะมีปัญหาความไม่ชอบด้วยกฎหมายในทั้ง  3 เงื่อนไขแรกคือ

(1) ไม่มีการแต่งตั้งกรรมการ 3 คนที่เป็นตัวแทนสภาเทศบาลฯโดยนายกเทศมนตรีเข้าร่วมเป็นคณะกรรมการพัฒนาเทศบาลนครขอนแก่น ซึ่งเป็นผลมาจากการไม่เกิดการประชุมคัดเลือกตัวแทนสภาเทศบาลฯ แต่ก็เห็นได้ว่า ผู้ซึ่งมีอำนาจเกี่ยวข้องไม่ว่าจะเป็นประธานสภาเทศบาล นายกเทศมนตรี หรือสมาชิกสภาเทศบาลฯ ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งสามารถเสนอต่อผู้ว่าราชการจังหวัดขอนแก่นเพื่อให้เรียกประชุมสภาเทศบาลฯ สมัยสามัญเพื่อให้มีมติคัดเลือกตัวแทนสภาเทศบาลฯ 3 คนและนำไปสู่การแต่งตั้งเป็นกรรมการคณะกรรมการพัฒนาเทศบาลฯได้ก่อนการประชุมคณะกรรมการนี้ในวันที่ 30 กรกฎาคม 2564

(2) เมื่อไม่มีการแต่งตั้งกรรมการ 3 คนดังกล่าว จำนวนทั้งหมดของคณะกรรมการพัฒนาเทศบาลฯ จึงย่อมไม่ครบจำนวนเต็ม 28 คน (สำหรับกรณีเทศบาลนครขอนแก่น – ตามข้อมูลที่ปลัดเทศบาลฯ ชี้แจงต่อสื่อมวลชนในรายการ “คุยกับขุนลักษณ์” ของอีสานบิซ) ตามจำนวนและสัดส่วนที่ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น พ.ศ. 2548 ข้อ 8 กำหนด จำนวนที่ไม่ครบถ้วนดังกล่าวนี้ ไม่มีเหตุที่กฎหมายยกเว้นให้ไม่ต้องครบจำนวน ส่งผลทำให้องค์ประกอบคณะกรรมการพัฒนาเทศบาลฯ ไม่ครบถ้วนและไม่อาจปฏิบัติหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมายได้

(3) เมื่อจำนวนทั้งหมดของคณะกรรมการพัฒนาเทศบาลฯ ขาดจำนวนไป 3 คน จำนวนทั้งหมดที่มีการแต่งตั้งแล้ว 25 คน จึงไม่อาจเป็นจำนวนเต็มสำหรับคำนวณเป็นองค์ประชุมของคณะกรรมการฯ ที่ชอบด้วยกฎหมายได้ จำนวนที่เกินกึ่งหนึ่งของจำนวนเต็ม 25 (13/25) แม้จะเกินไปเท่าใดก็ย่อมไม่อาจเป็นองค์ประชุมที่ชอบด้วยกฎหมายได้ตราบเท่าที่ไม่ใช่จำนวน 15/28 เป็นอย่างน้อย

ข้อสนับสนุนที่ชัดเจนสำหรับความเห็นตามประเด็น (3) นี้คือระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น พ.ศ. 2548 ข้อ 12 มีความว่า “การประชุมของคณะกรรมการพัฒนาท้องถิ่น คณะกรรมการสนับสนุนการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น…..ฯลฯ…..ต้องมีกรรมการมาประชุมไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมดจึงจะเป็นองค์ประชุม”  ซึ่งจะเห็นได้ว่า ระเบียบฯ ข้อนี้ไม่ได้กำหนดว่าองค์ประชุมคือ “กึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการที่มีอยู่” หรือข้อความอื่นที่มีความหมายทำนองเดียวกัน

ข้อพึงตระหนักอย่างยิ่งสำหรับการพิจารณาปัญหาความชอบด้วยกฎหมายข้างต้น คือ ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น พ.ศ. 2548 นี้เป็นกฎหมายมหาชนเช่นเดียวกับพ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ. 2497 และการตีความกฎหมายมหาชนทั้งหลายนั้นต้องคำนึงถึงหลักพื้นฐานที่ว่า “กฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายบังคับ” ที่ไม่อาจตกลงหรือยินยอมกันเองที่จะเปลี่ยนแปลง แก้ไข งดเว้นการใช้บังคับ ฯลฯ โดยอำเภอใจของบุคคลใดได้

นอกจากนี้ การต้องอยู่ภายใต้บังคับต้องแต่งตั้งให้ครบจำนวนจึงจะปฏิบัติหน้าที่ได้ตาม (1) มีจำนวนที่ครบถ้วนตามกฎหมายกำหนดตาม (2) และ ครบองค์ประชุมอย่างถูกต้องตามกฎหมายตามที่กล่าวมาข้างต้นก็ครอบคลุมถึงคณะกรรมการใดๆ (ซึ่งรวมทั้งคณะกรรมการที่มีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติการทางปกครองเช่นคณะกรรมการพัฒนาเทศบาลฯ นี้) ไม่จำกัดเฉพาะคณะกรรมการที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองเท่านั้น

ผลโดยสรุปของปัญหานี้จึงมีว่า เมื่อองค์ประกอบคณะกรรมการไม่ครบจำนวนตามที่กฎหมายกำหนด องค์ประชุมที่เกิดขึ้นเมื่อวันที่ 30 กรกฎาคม 2564 (ซึ่งมีฐานจำนวนกรรมการทั้งหมด 25 คน) จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมติที่เกิดขึ้นจากการประชุมดังกล่าวจึงเป็นมติที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

นอกจากนี้ ความไม่ชอบด้วยกฎหมายในประการต่างๆ ที่กล่าวมาย่อมมีผลให้ “กระบวนการ” จัดทำและพิจารณาแผนพัฒนาเทศบาลโดยคณะกรรมการพัฒนาเทศบาลฯ การประกาศใช้แผนโดยนายกเทศมนตรี และการนำแผนพัฒนาฯ นี้ไปใช้เป็นกรอบการทำร่างเทศบัญญัติไม่ชอบด้วยกฎหมายและที่สุดทำให้กระบวนการจัดทำร่างเทศบัญญัติไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย

ประเด็นที่ (2) เมื่อเกิดปัญหาขึ้นแล้ว ต้องแก้ไขอย่างไร?

โดยหลักกฎหมายแล้ว เมื่อเกิดปัญหาการปฏิบัติการทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายในลักษณะที่กล่าวมานี้ ควรต้องแก้ไขด้วยการย้อนกระบวนการกลับไปแก้ไขที่จุดที่เป็นปัญหา ในกรณีนี้ปัญหาจึงควรต้องย้อนไปจัดให้มีการประชุมคณะกรรมการพัฒนาเทศบาลฯ (ซึ่งขณะนี้มีการแต่งตั้งตัวแทนจากสภาเทศบาลฯ เข้ามาประกอบเป็นคณะกรรมการฯ ที่ครบถ้วนแล้ว) เพื่อพิจารณาแผนพัฒนาฯ แล้วก็นำแผนพัฒนาฯ ตามมติเห็นชอบนั้นไปประกาศใช้บังคับและนำมาเป็นกรอบการจัดทำร่างเทศบัญญัติฯ จากนั้นก็จัดให้มีการประชุมวิสามัญสภาเทศบาลฯ โดยเร่งด่วนเพื่อให้พิจารณาร่างเทศบัญญัติฯ นี้

เมื่อผ่านการเห็นชอบของสภาเทศบาลฯ ทั้งสามวาระแล้วก็ดำเนินการนำเสนอตามขั้นตอนต่อไป (ซึ่งทั้งหมดนี้ผู้เขียนเห็นว่าหากทุกฝ่ายตั้งใจเร่งรัดดำเนินกระบวนการทุกประการโดยมีเป้าหมายให้เสร็จสิ้นทันเวลาก่อน 1 ตุลาคมก็น่าจะสามารถทำได้)

ผู้เขียนมีความเห็นว่า มีแต่การแก้ไขให้ตรงจุดที่เป็นปัญหาด้วยการย้อนกระบวนการดังกล่าวมาเท่านั้นที่จะเป็นการแก้ไขอย่างเสร็จเด็ดขาด และไม่ทิ้งร่องรอยให้เกิดปัญหาในระยะยาวหรือต่อไปได้ เช่น มีการใช้สิทธิตามกระบวนการยุติธรรมต่อการกระทำหรือต่อบุคคลที่เกี่ยวข้อง เกิดปัญหาต่อการใช้งบประมาณที่ไม่สอดคล้องกับสภาพปัญหาปัจจุบันของเทศบาล เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม มีกรณีที่น่าพิจารณาว่า การตั้งคณะกรรมการแก้ไขปัญหาโดยอาศัยอำนาจตามพ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2496  มาตรา 62 ตรีที่เกิดขึ้นแล้วและมีกำลังปฏิบัติหน้าที่อยู่นั้น เมื่อพิจารณาบทบัญญัติดังกล่าวแล้ว เห็นได้ชัดว่า กฎหมายมีเจตนารมณ์ที่จะให้คณะกรรมการดังกล่าวนี้สามารถมีมติให้แก้ไข ปรับปรุง หรือยืนยันในเนื้อหาสาระของร่างเทศบัญญัติฯ ที่ไม่ผ่านการพิจารณาของสภาเทศบาลฯ เท่านั้น (หรือกล่าวได้ว่า มีเจตนารมณ์ให้ใช้กลไกแก้ไขปัญหาตามมาตรานี้เฉพาะกับกรณีที่ร่างเทศบัญญัติมีปัญหาเรื่องเนื้อหาสาระเท่านั้น ไม่รวมถึงปัญหาอื่นๆ รวมทั้งปัญหาความไม่ชอบด้วยกฎหมายที่กล่าวมาข้างต้น)

คณะกรรมการหรือแม้แต่ประธานคณะกรรมการ (ในกรณีที่คณะกรรมการไม่สามารถมีมติได้) จึงไม่มีอำนาจที่จะจัดทำข้อเสนออย่างอื่นนอกจากเรื่องการแก้ไข ปรับปรุง หรือยืนยันในเนื้อหาสาระของร่างเทศบัญญัติฯ ได้  

แต่ถึงกระนั้นก็ตาม หากพิจารณาตามหลักทั่วไปไม่พิจารณาเฉพาะตัวบทมาตรา 62 ตรีดังกล่าวแล้ว  คณะกรรมการหรือ ประธานคณะกรรมการ (แล้วแต่กรณี) ก็น่าจะต้องมีอำนาจชี้ประเด็นปัญหาความไม่ชอบด้วยกฎหมายและเสนอแนะแนวทางแก้ไขที่ถูกต้องเพื่อให้เกิดการแก้ไขปัญหาจนเกิดการยุติอย่างถูกต้องเป็นธรรมได้ด้วย

เรื่องแนวทางการแก้ไขปัญหาของคณะกรรมการหรือประธานคณะกรรมการดังกล่าวนี้ ผู้เขียนเห็นว่า เมื่อพิจารณาถึง “จุดที่เป็นปัญหาอย่างแท้จริง” (ปัญหาการไม่แต่งตั้งซึ่งมีผลต่อต่อความไม่ชอบด้วยกฎหมายองค์ประกอบ องค์ประชุม มติ และกระบวนการ) ดังกล่าวแล้วข้างต้น

กรณีนี้จะเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมายและเหตุผลเลย หากคณะกรรมการจะมีมติหรือประธานคณะกรรมการจะจัดทำข้อเสนอถึงผู้ว่าราชการจังหวัดไปในทางอื่นหรือเรื่องอื่นๆ ที่ไม่ใช่เรื่องการปรับปรุง แก้ไขหรือยืนยันเนื้อหาสาระของร่างเทศบัญญัติฯ หรือเรื่องการชี้ประเด็นและให้กลับไปแก้ไขที่ต้นตอของปัญหาดังกล่าว

เราไม่อาจลืมได้ว่า บทลงโทษต่อนายกเทศมนตรีต่อการไม่ยอมนำเสนอร่างเทศบัญญัติฯ ที่ปรับปรุง แก้ไข หรือยืนยันแล้วคือ การถูกสั่งให้พ้นจากตำแหน่งโดยรัฐมนตรีมหาดไทย (มาตรา 62 ตรี) และการที่สภาเทศบาลฯ ไม่เห็นชอบกับร่างเทศบัญญัติฯ หรือพิจารณาร่างเทศบัญญัติฯ ไม่แล้วเสร็จภายใน 30 วันนับแต่ได้รับร่างเทศบัญญัติฯ จากนายกเทศมนตรีก็มีบทลงโทษถึงกับถูกสั่งยุบสภาเทศบาลฯ โดยคำสั่งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (มาตรา 62 จัตวา)

ดังนั้น จะเห็นว่า จะเป็นเรื่องไม่เป็นธรรมและไม่ถูกต้องอย่างยิ่งหากจะเกิดกรณีที่สภาเทศบาลฯ ถูกยุบเพราะคณะกรรมการมีมติหรือประธานคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดและเสนอทางออก (ผ่านผู้ว่าราชการจังหวัด) โดยไม่ตรงต่อต้นตอสาเหตุปัญหาความชอบด้วยกฎหมาย และการถูกยุบนั้นเป็นผลมาจากการไม่ปฏิบัติตามมติหรือการวินิจฉัยหรือการเสนอทางออกที่ขัดแย้งกับเจตนารมณ์ของกฎหมาย

นอกจากนี้ หากจะว่าอย่างถึงที่สุดแล้ว เมื่อสาเหตุของการไม่รับร่างเทศบัญญัติฯ เป็นแค่เรื่องปัญหาในส่วนต้นคือ ความไม่ชอบด้วยกฎหมายเกี่ยวกับการแต่งตั้ง จำนวนขององค์ประกอบ องค์ประชุม มติ และผลต่อกระบวนการก่อนมาเป็นร่างเทศบัญญัติดังกล่าวมา ก็ไม่มีความจำเป็นต้องแต่งตั้งคณะกรรมการคณะนี้ขึ้นแก้ปัญหาด้วยซ้ำ

 

ด้วยเหตุผลที่กล่าวมา ผู้เขียนจึงค่อนข้างเป็นห่วงว่า แนวทางแก้ไขปัญหาที่ไม่คำนึงถึงจุดต้นเหตุของปัญหาและไม่ยึดหลักกฎหมายจะเป็นแนวทางที่นำไปสู่ปัญหาที่ยากต่อการแก้ไขยิ่งขึ้นและทำให้ปัญหาทอดยาวออกไปโดยไม่จำเป็น ผู้เขียนหวังว่า ข้อเขียนชิ้นนี้น่าจะพอเป็นประโยชน์ต่อการใครครวญของท่านที่เกี่ยวข้องบ้างตามสมควร

 

ดร.ศักดิ์ณรงค์ มงคล

อาจารย์ประจำและหัวหน้าศูนย์ศึกษากฎหมายการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต

10 กันยายน 2564

แสดงความคิดเห็น